תעשיית המזון בישראל עומדת בפני שינוי משפטי היסטורי. החל משנת 2015, עם חקיקת חוק הגנה על בריאות הציבור מזון, החלה ישראל בתהליך הדרגתי של התאמת הרגולציה שלה לסטנדרטים האירופיים. תהליך זה, שהחל באימוץ של ארבע רגולציות בתחום המזהמים ושאריות חומרי הדברה ומגיע כעת לשיאו עם אימוץ מקיף של 40 רגולציות אירופיות נוספות.
הרקע לרפורמה נעוץ במציאות הכלכלית והמשפטית המורכבת של שוק המזון בישראל. עד כה, התבססה הרגולציה על מערכת דואלית: מצד אחד תקנות שקבע שר הבריאות, ומצד שני תקנים רשמיים שהוכרזו על-ידי שר הכלכלה והוכנו במכון התקנים. מערכת זו יצרה, לעתים קרובות, סבך בירוקרטי מורכב שהקשה על יבואנים ויצרנים כאחד. המעבר לסטנדרטים האירופיים נועד לא רק לפשט את המערכת, אלא גם להתאים אותה למציאות שבה למעלה מ-70% ממוצרי המזון המיובאים לישראל מגיעים מאירופה.
ביום 1.12025 יחל שינוי מהותי בחקיקת המזון בישראל, עם כניסתן לתוקף של שורת הוראות חדשות המאמצות את הרגולציה האירופית אל תוך המשפט הישראלי. הליך האימוץ המשפטי שנבחר הוא מורכב ומדויק, והוא משקף את הצורך לשלב בין הסטנדרטים האירופיים לבין המציאות המשפטית הישראלית.
עיקרון היסוד של הרפורמה הוא אימוץ סלקטיבי ומדויק של הוראות מהאיחוד האירופי, אשר יוגדרו בחוק כ"הוראות מאומצות". הוראות אלה נועדו לחול על מכלול תחום המזון והעניינים המצויים תחת סמכותו של שר הבריאות. המחוקק קבע עיקרון ברור: במקרה של התנגשות בין ההוראות המאומצות לבין חקיקת המזון המקומית הישראלית, תהיה ידן של ההוראות המאומצות על העליונה. קביעה זו משקפת את המשקל המשפטי המשמעותי שניתן לרגולציה האירופית במסגרת הרפורמה.
עם זאת, החוק מקפיד להגדיר את גבולות האימוץ. לא כל הוראה המופיעה בתקנות האירופיות תיחשב אוטומטית כהוראה מאומצת. החוק מחריג במפורש מספר סוגי הוראות: ראשית, כאשר תקנה אירופית מפנה להוראות אחרות שאינן מוגדרות כמאומצות, הפניות אלו לא ייחשבו לחלק מההוראות המאומצות. שנית, הוראות העוסקות בהטלת חובות על מוסדות האיחוד האירופי או על המדינות החברות בו לא ייכללו בגדר ההוראות המאומצות. במקרים אלה, ימשיכו לחול הוראות חקיקת המזון המקומית הישראלית.
ההוראות המאומצות עצמן מקיפות תחומים רבים ומגוונים בעולם המזון. הן כוללות תקנות העוסקות בסימון מזון, במסירת מידע לצרכנים, בדרישות לעניין גלוטן, בהוספת ויטמינים ומינרלים למזון, ובהסדרת המסרים התזונתיים והבריאותיים שניתן להציג על מוצרי מזון. מטרתן של תקנות אלה היא להחליף מערך שלם של תקנות ישראליות קיימות, וליצור האחדה של הדרישות הרגולטוריות עם אלו הנהוגות באיחוד האירופי.
המחוקק בחר במודל יישום הדרגתי ומדורג. תקופת הביניים, שתחל ביום 1.1.2025 ותימשך עד ליום 1.1.2028, עם אפשרות להארכה של עד שנתיים נוספות, תיצור משטר משפטי דיפרנציאלי החל על סוגים שונים של עוסקים במזון. היבואן הנאות המייבא מזון במסלול האירופי יהיה כפוף לכל ההוראות המאומצות החדשות, למעט הוראות הסימון. עם זאת, יבואן שכזה רשאי לבחור לאמץ גם את הוראות הסימון, ובלבד שיודיע על כך מראש לרשם.
לגבי יצרנים בעלי אישור ייצור נאות ויבואנים אחרים, החוק מעניק גמישות משפטית רבה יותר. הם רשאים לבחור אם לאמץ את כל ההוראות המאומצות החדשות או רק חלק מהן, למעט הוראות הסימון, ובתנאי שיודיעו על בחירתם מראש. החוק מתייחס גם למשווקים הרוכשים מזון מיצרנים או יבואנים שאימצו את ההוראות החדשות – הם יהיו כפופים לאותן הוראות, אך יזכו להגנה מיוחדת בתקופת הביניים מפני עיצומים כספיים בגין הפרות של ההוראות המאומצות החדשות.
חידוש משמעותי נוסף ברפורמה הוא יצירת "הקבוצה האקסקלוסיבית". קבוצה זו, שתפעל במהלך תקופת הביניים (מ 1.1.2025 ועד 31.8.2029), כוללת יבואנים נאותים במסלול האירופי שהודיעו על אימוץ הוראות הסימון, יצרנים בעלי אישור ייצור נאות שהצהירו על עמידה בדין האירופי, ומשווקים שרכשו מזון מגורמים אלה. חשוב להדגיש כי המונח "עמידה בדין האירופי" מתייחס לכלל הוראות חקיקת המזון האירופית ולא רק להוראות המאומצות.
עבור הקבוצה האקסקלוסיבית, החוק מעניק הקלות משפטיות משמעותיות. חברי הקבוצה פטורים מתחולתם של חלקים נרחבים מחקיקת המזון הישראלית, כולל תקנים רשמיים לפי חוק התקנים, צווים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, ותקנות שהותקנו בהתייעצות עם שר הבריאות לפי חוק הגנת הצרכן. בנוסף, הם פטורים משורה ארוכה של תקנות, צווים והנחיות ישראליות המפורטות בתוספת השלוש עשרה לחוק.
עם זאת, החוק מסייג את ההקלות הללו ומגדיר רשימה סגורה של סוגי מזון שלא יוכלו ליהנות מהן. רשימה זו, המפורטת בתוספת השתים עשרה, כוללת מזון ייעודי (כאשר מזון המסומן "ללא גלוטן" לא ייחשב כמזון ייעודי רק בשל סימון זה), תוספי תזונה, מזונות המיועדים לתינוקות ופעוטות, בשר ומוצריו (למעט שימורי בשר), דגים ומוצרי דגים (למעט שימורים), ביצים ומוצריהן, משקאות משכרים, מוצרי חלב מחלב לא מפוסטר, ועלי צמח הגת.
הרפורמה כוללת גם הוראות מעבר מפורטות המיועדות להבטיח ודאות משפטית ועסקית. למשל, ההוראות המאומצות החדשות לא יחולו על מזון שיוצר בישראל או יובא אליה לפני יום התחילה. לעניין יבוא, נקבע כי יום הגשת הבקשה לקבלת תעודת שחרור מתחנת ההסגר ייחשב כמועד הייבוא. הוראות אלה נועדו לאפשר לעוסקים במזון להיערך כראוי למעבר ולמנוע פגיעה בפעילות העסקית השוטפת.
היישום ההדרגתי של הרפורמה משתקף גם במערכת האכיפה. החוק קובע מדרג של עיצומים כספיים, כאשר תאגידים עם מחזור של עד 100 מיליון ש"ח יהיו חשופים לקנסות של עד 40,000 ש"ח, ותאגידים גדולים יותר – לקנסות של עד 80,000 ש"ח. עם זאת, החוק מכיר בצורך בתקופת הסתגלות וקובע כי בשנה הראשונה תינקט גישת אכיפה מקלה.
המבנה המשפטי המורכב של הרפורמה משקף את האתגר הכרוך בהטמעת מערכת רגולטורית זרה אל תוך המשפט הישראלי. המחוקק בחר בגישה מדורגת ומאוזנת, המאפשרת לשוק להסתגל בהדרגה לדרישות החדשות, תוך שמירה על האינטרסים המיוחדים של השוק המקומי. ההבחנה בין סוגי העוסקים השונים, יצירת הקבוצה האקסקלוסיבית, והחרגת מוצרים מסוימים מההקלות – כל אלה משקפים את המורכבות של המשימה ואת הצורך באיזון עדין בין אימוץ הסטנדרטים הבינלאומיים לבין שמירה על המאפיינים הייחודיים של השוק הישראלי.
מה התמריץ לאמץ את החקיקה האירופית כבר עכשיו? להבנתנו, התמריץ העיקרי המשמעותי ביותר לאימוץ החקיקה האירופאית כעת, הוא היכולת לעשות שימוש בהוראות המסרים הבריאותיים והתזונתיים של האיחוד האירופי. הוראות האיחוד האירופי מאפשרות לייחס מסרים בריאותיים רבים ומגוונים למוצרי מזון בהתאם לרכיבים שלהם, כמו אבץ תורם לתפקוד קוגניטיבי תקין, סיבי סובין חיטה תורמים להאצת מעבר במעי, ויטמין B6 תורם להפחתת עייפות ותשישות, ועוד.
הסקירה לעיל הינה בבחינת תמצית. המידע הכלול בה נמסר למטרות אינפורמטיביות בלבד ואין במידע כדי להוות ייעוץ משפטי.
איש קשר
